行業(yè)新聞
您的位置： 首頁(yè) >> 現(xiàn)行輸配電價(jià)改革與市場(chǎng)化貌合神離
現(xiàn)行輸配電價(jià)改革與市場(chǎng)化貌合神離
作者：admin日期：2019-06-10 18:50點(diǎn)擊：次
近兩年來(lái)，輸配電價(jià)改革不斷提速，成為新一輪電改的亮點(diǎn)。針對(duì)輸配電價(jià)改革的普遍觀點(diǎn)大致有兩個(gè)，一是改變電網(wǎng)企業(yè)傳統(tǒng)盈利模式；二是理順電價(jià)傳遞通道。相對(duì)于傳統(tǒng)體制，這兩點(diǎn)確實(shí)是重要變化和巨大進(jìn)步。與此同時(shí)，當(dāng)下仍鮮有針對(duì)既定輸配電價(jià)政策對(duì)電力市場(chǎng)化進(jìn)程影響的關(guān)注。“9號(hào)文”提出要進(jìn)一步研究電網(wǎng)體制改革，實(shí)際上現(xiàn)行輸配電價(jià)政策可以看作是電網(wǎng)體制改革的開(kāi)端。那么與此緊密相關(guān)的問(wèn)題是，市場(chǎng)化改革需要輸配電價(jià)成為什么樣，發(fā)揮什么作用；現(xiàn)行輸配電價(jià)政策的性質(zhì)又是什么，是否契合市場(chǎng)化進(jìn)程？本文簡(jiǎn)要分析這兩方面的問(wèn)題，并對(duì)與輸配電價(jià)緊密相關(guān)的大用戶電價(jià)這一現(xiàn)實(shí)政策調(diào)整問(wèn)題做出剖析，以期拋磚引玉。
1 輸配電價(jià)與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)
輸配電價(jià)并非天然地與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)結(jié)合在一起，那么電力市場(chǎng)化需要什么樣的輸配電價(jià)？直到上世紀(jì)80年代，電力行業(yè)仍是傳統(tǒng)自然壟斷規(guī)制理論未能完全攻克的最后一個(gè)領(lǐng)域。70年代末出現(xiàn)、80年代初成型并在90年代初成熟的電力現(xiàn)貨定價(jià)理論，奠定了最優(yōu)輸電定價(jià)的理論基礎(chǔ)，并引領(lǐng)了世界范圍內(nèi)的電力市場(chǎng)自由化改革浪潮。理論與實(shí)踐均表明，電網(wǎng)環(huán)節(jié)的定價(jià)改革并不是傳統(tǒng)自然壟斷規(guī)制理論的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是與電力市場(chǎng)化改革緊密相關(guān)。
在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境中，電網(wǎng)定價(jià)的目標(biāo)是電網(wǎng)資源有效配置�？v觀世界各國(guó)成熟電力市場(chǎng)，電網(wǎng)企業(yè)在電力市場(chǎng)中可能會(huì)承擔(dān)各種各樣的服務(wù)，除了基本的投資維護(hù)，還包括各類系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)（如系統(tǒng)平衡、頻率和電壓穩(wěn)定、輸電安全、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和調(diào)度、合同執(zhí)行等），以及與市場(chǎng)交易緊密相關(guān)的服務(wù)。各類服務(wù)都有相應(yīng)成本，成本之間既有獨(dú)立成本也有共同成本；加之電網(wǎng)典型的高沉沒(méi)成本特征，使得電網(wǎng)環(huán)節(jié)的價(jià)格非常復(fù)雜。但這背后有清晰的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，即電網(wǎng)價(jià)格要引導(dǎo)電網(wǎng)資源的有效使用和有效投資。在競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)中，電網(wǎng)的有效使用需要輸電服務(wù)按邊際成本定價(jià)，同時(shí)固定成本回收也要保證電網(wǎng)收支平衡，并能提供有效投資激勵(lì)。理論上，不同的定價(jià)策略，線性和非線性定價(jià)均可實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)，但由于所需條件不同，現(xiàn)實(shí)中往往要做一些會(huì)損失效率的權(quán)衡。
之所以強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)服務(wù)定價(jià)，是因?yàn)樗请娏r(jià)格的組成部分，沒(méi)有輸電服務(wù)的合理定價(jià)自然也不會(huì)有準(zhǔn)確的最終電價(jià)。拋開(kāi)電能的輸送而談電力商品，往往會(huì)產(chǎn)生一些誤解，比如雙邊和集中交易模式之爭(zhēng)。談雙邊交易須同時(shí)談發(fā)電和輸電權(quán)兩種服務(wù)的供求關(guān)系，在輸電容量確定且無(wú)限供給的隱含假設(shè)下單純談電力供求曲線，會(huì)帶來(lái)偏頗的結(jié)論。在理想條件下，兩種模式下的競(jìng)爭(zhēng)力量會(huì)產(chǎn)生相同的均衡電價(jià)，其差異僅在于因交易成本而導(dǎo)致的價(jià)格發(fā)現(xiàn)效率不同，從而使兩種模式適用于不同特點(diǎn)（如長(zhǎng)、短期）的交易。這里最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是，電力必須依托電網(wǎng)才能成為現(xiàn)實(shí)商品，從這種意義上講，相對(duì)于發(fā)電，輸電才是分析電力商品的關(guān)鍵。
作為電價(jià)組成部分的輸配電價(jià)，其改革政策設(shè)計(jì)會(huì)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)化進(jìn)程產(chǎn)生關(guān)鍵性影響，因此，我們對(duì)輸配電價(jià)改革的期望不應(yīng)停留在對(duì)傳統(tǒng)體制的適應(yīng)和調(diào)整上。電網(wǎng)體制改革政策仍在研究之中，需要我們更加深刻理解當(dāng)下輸配電價(jià)政策對(duì)下一步電力市場(chǎng)化改革的可能影響，這恰是能源體制革命的要求。
2 現(xiàn)行輸配電價(jià)政策的性質(zhì)
現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是否與市場(chǎng)化方向相適應(yīng)？目前來(lái)看，似乎很難得到肯定結(jié)論，二者之間反而有貌合神離之嫌。
正在逐步推行的輸配電價(jià)仍是基于普通商品規(guī)制定價(jià)理論的寬泛概念。由于此輪改革尚缺乏清晰的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)藍(lán)圖，使所謂的輸配電價(jià)成為一種混同多種電網(wǎng)服務(wù)的“打包電價(jià)”（經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的混同均衡，由于能夠分別定價(jià)的服務(wù)取決于未定的市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，因此還不宜使用捆綁定價(jià)的概念），即將電網(wǎng)企業(yè)看作“黑箱”，一頭進(jìn)去發(fā)電量，另一頭出來(lái)輸配電量，中間所需的除發(fā)電之外的各類系統(tǒng)服務(wù)都被包括在了輸配之中。
當(dāng)然，這種設(shè)計(jì)具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和一定必然性。傳統(tǒng)體制下從電廠到用戶的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制由于缺乏清晰的財(cái)務(wù)分離而不暢，從而使價(jià)格聯(lián)動(dòng)等價(jià)格調(diào)整面臨障礙。因此，直觀方案便是為電網(wǎng)企業(yè)制定獨(dú)立電價(jià)。這也受到了普遍認(rèn)可的“過(guò)路費(fèi)”論點(diǎn)的支撐，即電網(wǎng)企業(yè)提供過(guò)網(wǎng)服務(wù)，從而只能收取類似于過(guò)路費(fèi)的“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。另外，此輪改革面臨著宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力和行業(yè)供求形勢(shì)巨變，獨(dú)立輸配電價(jià)政策一定程度上被寄予了降電價(jià)保增長(zhǎng)的期望。
但現(xiàn)行輸配電價(jià)政策及其支撐論點(diǎn)難以回避自身的片面性和局限性。傳統(tǒng)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢并不意味著實(shí)行財(cái)務(wù)分離就是解決之道。一方面，無(wú)論是計(jì)劃體制還是市場(chǎng)體制，基本的財(cái)務(wù)清晰都是必要條件；另一方面，缺乏縱向結(jié)構(gòu)調(diào)整支撐的財(cái)務(wù)分離，效率往往是最低的。電網(wǎng)服務(wù)本身就是決定電力商品價(jià)值的關(guān)鍵因素之一，電力商品屬性能否還原根本上取決于電網(wǎng)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，這與“過(guò)路費(fèi)”之間有天壤之別，形象地說(shuō)“過(guò)網(wǎng)”是一個(gè)高度復(fù)雜且具有高附加值（安全可靠）的服務(wù)，而“過(guò)路”顯然并非如此。更重要的是，電力行業(yè)發(fā)展的新動(dòng)能必須依托體制革命才能實(shí)現(xiàn)，短暫緩解難以適應(yīng)來(lái)自能源轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和氣候變化等多方面提出的變革要求。
我們從縱向和橫向兩個(gè)角度來(lái)分析輸配電價(jià)的“打包定價(jià)”特征。總地來(lái)看，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策混同了電網(wǎng)企業(yè)作為電網(wǎng)資產(chǎn)所有者、電力系統(tǒng)和電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)者，以及電力交易參與者等三個(gè)主要功能。
首先，縱向上其實(shí)主要看電力交易參與者這一功能�，F(xiàn)行輸配電價(jià)政策名義規(guī)定，只有與輸配電服務(wù)直接相關(guān)的資產(chǎn)和成本才能計(jì)入輸配成本，但這是以傳統(tǒng)縱向組織結(jié)構(gòu)為政策前提，隱含地用“輸配電服務(wù)”替換了“輸配售電服務(wù)”�，F(xiàn)行輸配電政策在沒(méi)有縱向組織結(jié)構(gòu)重組的前提下，采取了基本的財(cái)務(wù)分離，并隱含地將“輸配售成本”替換為“輸配成本”，并以此為基礎(chǔ)核定輸配電價(jià)。盡管售電相對(duì)而言屬于輕資產(chǎn)業(yè)務(wù)，但其與自然壟斷環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)性分離對(duì)電力市場(chǎng)的意義卻是基礎(chǔ)性和決定性的。實(shí)際上，雖然現(xiàn)行輸配電價(jià)政策賴以成型的財(cái)務(wù)分離能夠從傳統(tǒng)的終端電價(jià)中分離出獨(dú)立輸配電價(jià)，但卻無(wú)法為確定合理終端電價(jià)而將輸配成本和售電成本分離。從這個(gè)意義上講，目前執(zhí)行的財(cái)務(wù)分離并不徹底，從而導(dǎo)致現(xiàn)行輸配電價(jià)政策在基礎(chǔ)定價(jià)依據(jù)上缺乏充足的穩(wěn)健性。
如果市場(chǎng)化改革方向不變，那么網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)與售電環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)分離必不可免。從這個(gè)意義上講，電網(wǎng)企業(yè)成立獨(dú)立售電公司恰恰是值得肯定的。只是現(xiàn)行輸配電價(jià)政策實(shí)質(zhì)上扭曲了實(shí)現(xiàn)這種結(jié)構(gòu)分離的路徑。輸配電價(jià)本應(yīng)在電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)中進(jìn)行財(cái)務(wù)分離，但現(xiàn)行政策卻使電網(wǎng)企業(yè)能夠在推高輸配成本的同時(shí)，通過(guò)成立新售電公司實(shí)現(xiàn)增量分離，即選擇對(duì)其而言收益最大化的應(yīng)對(duì)策略。換言之，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策事實(shí)上賦予了電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)對(duì)改革的明顯后發(fā)優(yōu)勢(shì)。
其次，其他兩個(gè)功能則可從橫向角度分析。電力交易必須依托電網(wǎng)。作為資產(chǎn)所有者，電網(wǎng)企業(yè)投建電網(wǎng)必須獲得回報(bào)。然而由于電網(wǎng)投資不可分性及由此導(dǎo)致的高沉沒(méi)成本和強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，電網(wǎng)服務(wù)的邊際定價(jià)并不足以回收全部成本，因此補(bǔ)充性定價(jià)就成為必要，而且這一定價(jià)只能通過(guò)政府規(guī)制定價(jià)實(shí)現(xiàn)。這里的邏輯是，補(bǔ)充性價(jià)格是政府用來(lái)輔助市場(chǎng)機(jī)制回收電網(wǎng)固定成本的，但不能扭曲電力市場(chǎng)效率。這種補(bǔ)充性規(guī)制定價(jià)既可表現(xiàn)為單一線性價(jià)格下的加價(jià)，也可表現(xiàn)為二部制及菜單，但最終目標(biāo)是提升市場(chǎng)效率。
遺憾的是，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策顯然不是基于電力市場(chǎng)的電網(wǎng)服務(wù)定價(jià)理念，而是嫁接了普通自然壟斷行業(yè)的成本加成理念�，F(xiàn)行輸配電價(jià)政策的定價(jià)是以傳統(tǒng)體制下電網(wǎng)企業(yè)定位為出發(fā)點(diǎn)，將系統(tǒng)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)功能包括在了所有者功能之中，完全忽略了體制變化對(duì)電網(wǎng)企業(yè)功能和定位的可能影響，及由此導(dǎo)致的定價(jià)依據(jù)的變化�，F(xiàn)行政策本質(zhì)上并未體現(xiàn)電力行業(yè)和電力商品的特殊性。有意思的是，反觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，電力市場(chǎng)化浪潮的開(kāi)始恰恰意味著對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制政策的摒棄，轉(zhuǎn)而以市場(chǎng)機(jī)制或激勵(lì)性規(guī)制替代。
實(shí)際上，電力系統(tǒng)和電力市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)者功能恰恰是電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容。簡(jiǎn)單而言，輸配電價(jià)政策與市場(chǎng)模式緊密相關(guān)，比如依據(jù)市場(chǎng)模式不同，作為電網(wǎng)使用主要可變成本的網(wǎng)損和阻塞既可以在電能價(jià)格中回收，也可以在輸電價(jià)格中分?jǐn)偦厥�；同時(shí)不同市場(chǎng)模式下的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的功能邊界也不同，具備不同功能范圍的企業(yè)對(duì)成本回收的要求自然不同�，F(xiàn)行輸配電價(jià)客觀上缺乏市場(chǎng)模式選擇的支撐，實(shí)際是在按系統(tǒng)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)功能的最大可能性邊界設(shè)計(jì)，是一種最大化“打包定價(jià)”。在這種特征下，不可能避免地，成本加成規(guī)制會(huì)激勵(lì)企業(yè)過(guò)度使用高成本策略，而且極容易隱瞞真實(shí)成本信息，這既提高了政府規(guī)制的難度，也構(gòu)成了推進(jìn)電力市場(chǎng)化實(shí)質(zhì)進(jìn)程的阻礙。
總之，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策與電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)遠(yuǎn)未有效銜接，很難稱之為電力市場(chǎng)化改革的一部分，最多是在完成自2002年以來(lái)應(yīng)該但一直未完成的基本財(cái)務(wù)分離。正是因?yàn)槿狈M織結(jié)構(gòu)重組、市場(chǎng)模式選擇和機(jī)制設(shè)計(jì)規(guī)則的支撐，再加上先天不足的監(jiān)管體制與監(jiān)管能力，注定了輸配電價(jià)政策從一開(kāi)始就難以定位于促進(jìn)電力市場(chǎng)化進(jìn)程，而只能著眼于如何確定出一個(gè)電力價(jià)格傳導(dǎo)環(huán)節(jié)的中間價(jià)格，這恰是輸配電價(jià)作為“打包定價(jià)”特征的基本邏輯。
3 現(xiàn)行輸配電價(jià)政策對(duì)市場(chǎng)化的潛在影響
現(xiàn)行輸配電價(jià)政策問(wèn)題的根源并非來(lái)自于價(jià)格決策部門，價(jià)格決策部門只是既定電力改革思路的執(zhí)行者之一。根本上，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是服務(wù)于“9號(hào)文”確定的簡(jiǎn)單利益再調(diào)整的改革思路，根本問(wèn)題還出在改革方向和改革路徑的選擇上。因此，輸配電價(jià)政策的缺陷反映的是整個(gè)電改的問(wèn)題。由于缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)和對(duì)各主要改革政策的綜合權(quán)衡、協(xié)調(diào)，輸配電價(jià)、市場(chǎng)交易、交易機(jī)構(gòu)、售電側(cè)等改革實(shí)際上都是在各自為戰(zhàn)，其結(jié)果是隨著時(shí)間推移，各項(xiàng)改革均暴露出越來(lái)越多需要系統(tǒng)推進(jìn)才能解決的問(wèn)題，在某些領(lǐng)域，“退”和“進(jìn)”甚至又重新成為討論的焦點(diǎn)，這不能不引起重視。
對(duì)輸配電價(jià)政策而言，除肯定其在電網(wǎng)環(huán)節(jié)財(cái)務(wù)監(jiān)審方面的進(jìn)步外，更應(yīng)該重視定價(jià)政策效果發(fā)揮所面臨的困難，以及對(duì)電力市場(chǎng)化進(jìn)程的各類潛在影響，主要從三個(gè)方面考慮。
第一，保持傳統(tǒng)電網(wǎng)投資激勵(lì)，政策推進(jìn)面臨較大難度�，F(xiàn)行輸配電價(jià)政策在成本監(jiān)審中主要針對(duì)非相關(guān)業(yè)務(wù)成本的剔除，卻無(wú)法有效控制對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的投資激勵(lì)，盡管也引入了一定的激勵(lì)性設(shè)計(jì)，但這些局部的邊際改進(jìn)不足以構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響，從而改變成本加成的性質(zhì)。比如，企業(yè)內(nèi)部的成本轉(zhuǎn)移，如日常運(yùn)營(yíng)成本向工程成本轉(zhuǎn)移等，很難被有效監(jiān)測(cè)和控制，特別是很多成本轉(zhuǎn)移是間接性而非直接性時(shí)，問(wèn)題尤甚，而這些應(yīng)對(duì)策略會(huì)抵消有限的激勵(lì)性設(shè)計(jì)的作用，甚至還會(huì)出現(xiàn)過(guò)度轉(zhuǎn)移。換言之，可以剔除不相關(guān)成本但無(wú)法控制相關(guān)成本，是現(xiàn)行成本加成規(guī)制政策的尷尬。與之對(duì)應(yīng)的激勵(lì)性監(jiān)管無(wú)疑是真正約束電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)激勵(lì)的正確選擇，但在短期內(nèi)，這涉及到深層次的國(guó)資國(guó)企體制改革，尚難協(xié)調(diào)。因此結(jié)果很可能是，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策將很難有效控制輸配成本增加和輸配電價(jià)升高的趨勢(shì)，而這可能導(dǎo)致政策本身的擱淺。
第二，縮小競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)設(shè)計(jì)的可選集合，制約改革路徑選擇。由于獨(dú)立輸配電價(jià)政策進(jìn)展相對(duì)較快，接下來(lái)的電力市場(chǎng)交易模式的選擇必須要以此為前提確定可行方案。但路徑鎖定下的市場(chǎng)模式是否最優(yōu)卻是疑問(wèn)，而且一些可能方案也會(huì)因路徑鎖定而降低可行性。比如，由于現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是一種全成本分?jǐn)�，�?ldquo;打包定價(jià)”，并未區(qū)分可變成本和固定成本，這天然地與基于節(jié)點(diǎn)邊際定價(jià)的市場(chǎng)模式存在沖突。因?yàn)樵诠?jié)點(diǎn)邊際定價(jià)市場(chǎng)中，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的主要成本項(xiàng)會(huì)全部或部分地體現(xiàn)在節(jié)點(diǎn)電價(jià)中。除非允許用戶承擔(dān)雙重負(fù)擔(dān)，否則兩種設(shè)計(jì)無(wú)法共存。此外，粗略地講，目前特征的輸配電價(jià)是適于并依托雙邊交易的市場(chǎng)模式，然而該模式又依賴于其物理運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)從集中調(diào)度向自調(diào)度的轉(zhuǎn)變。但這種變化的可能性和可行性都值得深究，至少是不確定性和風(fēng)險(xiǎn)太大。所以，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策與市場(chǎng)化改革路徑，甚至與傳統(tǒng)的電力系統(tǒng)特征很難互洽。
第三，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化需要，維持電力整體利益格局。不可否認(rèn)，此輪改革方案受國(guó)民經(jīng)濟(jì)和電力行業(yè)形勢(shì)變化的影響巨大，在這種背景下，輸配電價(jià)政策的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)降成本的宏觀政策目標(biāo)。而傳統(tǒng)體制下，阻礙電價(jià)傳導(dǎo)的突出問(wèn)題是沒(méi)有獨(dú)立的輸配電價(jià)。上述背景與問(wèn)題的結(jié)合，客觀上使輸配電價(jià)政策構(gòu)成一種利益交換：一方面，在現(xiàn)有規(guī)制體制和規(guī)制能力下，電網(wǎng)企業(yè)的核心利益難以被實(shí)質(zhì)觸及，因此，形成一個(gè)“獨(dú)立”的輸配電價(jià)進(jìn)而理順傳統(tǒng)體制下的電價(jià)傳遞通道，似乎是一個(gè)具有“帕累托改進(jìn)”性質(zhì)的方案；另一方面，從某種意義上講，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是在為電網(wǎng)的傳統(tǒng)投資模式提供一種“保險(xiǎn)”，以剔除非相關(guān)成本來(lái)保全其核心利益和傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)。但問(wèn)題在于，長(zhǎng)期的利益格局調(diào)整難題將隨宏觀經(jīng)濟(jì)和電力行業(yè)形勢(shì)變化而更加凸顯。
當(dāng)然，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策的特征也是與現(xiàn)有電力監(jiān)管體制相適應(yīng)的，單純依靠電價(jià)主管部門很難從電力市場(chǎng)化角度來(lái)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)輸配電價(jià)改革。也正是從這個(gè)意義上講，綜合性、專業(yè)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)推進(jìn)輸配電價(jià)改革不可缺少，或許未來(lái)大能源部的設(shè)立以及電力市場(chǎng)改革委員會(huì)能夠從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上給予電力體制改革以更大推力和實(shí)質(zhì)支持。
4 不能不談基本電費(fèi)
談?shì)斉潆妰r(jià)還不能不談大用戶電價(jià)改革。為什么要把一個(gè)中間電價(jià)和一個(gè)終端電價(jià)放在一起談？原因有二：一來(lái)現(xiàn)行輸配電價(jià)政策的定價(jià)依據(jù)已與大用戶二部制電價(jià)中的基本電費(fèi)的定價(jià)依據(jù)出現(xiàn)沖突；二來(lái)這是“降電價(jià)”的客觀要求，尤其是通過(guò)改革不合理定價(jià)政策來(lái)降低電價(jià)，更應(yīng)該大力支持。根據(jù)政策，基本電費(fèi)既可以按容量確定，又可以按最大需量確定，這實(shí)際上反映出最初政策出臺(tái)時(shí)的糾結(jié)考慮：既要回收成本、引導(dǎo)投資，又要促進(jìn)有效利用。將這兩個(gè)功能放在一起用同一種價(jià)格回收，是否合理？
首先來(lái)看成本回收�；倦娰M(fèi)涉及的是接入設(shè)施的成本回收，類似于一種“淺度輸配成本”中的接入部分，據(jù)此形成的價(jià)格構(gòu)成了接入共用網(wǎng)絡(luò)的接入費(fèi)。在現(xiàn)行輸配電價(jià)政策下，接入部分如果由電網(wǎng)投資，那么會(huì)被計(jì)入專項(xiàng)服務(wù)成本，從而核入輸配電價(jià)；而如果由用戶投資并交由電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)，除非電網(wǎng)投入在接入設(shè)施的運(yùn)維成本未被計(jì)算電網(wǎng)成本，否則讓基本電費(fèi)再承擔(dān)所謂成本回收就缺乏依據(jù)。當(dāng)然，大用戶接入往往需要共用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行配套升級(jí)改造，不過(guò)這部分投資會(huì)進(jìn)入電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)成本。因此，輸配電價(jià)政策的出臺(tái)實(shí)際上已經(jīng)消除了基本電費(fèi)在成本回收方面的依據(jù)。
其次來(lái)看引導(dǎo)有效使用，這本質(zhì)上涉及到系統(tǒng)服務(wù)定價(jià)。系統(tǒng)服務(wù)不是僅由接入設(shè)施提供，而是由系統(tǒng)中所有資源共同提供。調(diào)度依靠電網(wǎng)資產(chǎn)提供這種系統(tǒng)服務(wù)，保證用戶時(shí)刻享受到可靠發(fā)供電服務(wù)，由此產(chǎn)生的成本包括在輸配成本里，這恰是“打包定價(jià)”的基本特征。反之，如果允許電網(wǎng)企業(yè)在收取輸配電價(jià)的同時(shí)，還能因提供“額外”服務(wù)而收益，那么可以判定，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策本身出了問(wèn)題。在輸配電價(jià)改革之后，用電行為將受發(fā)電價(jià)格和輸配電價(jià)引導(dǎo)。此時(shí)再以引導(dǎo)用戶合理用電作為依據(jù)，執(zhí)行額外的基本電費(fèi)政策，顯然難以令人信服。
因此，在現(xiàn)行輸配電價(jià)政策不斷推廣條件下，大用戶繼續(xù)繳納基本電費(fèi)，實(shí)際上是在承擔(dān)一種“第二輸配電價(jià)”，這構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的額外負(fù)擔(dān)。所以，大用戶對(duì)改革基本電費(fèi)的訴求也是合理的。
可以看出，在現(xiàn)行輸配電價(jià)政策下，取消基本電費(fèi)具有充分依據(jù)。不過(guò)，《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）仍提出：“目錄銷售電價(jià)中執(zhí)行兩部制電價(jià)的用戶應(yīng)當(dāng)執(zhí)行兩部制輸配電價(jià)”，這實(shí)際上是在維持大用戶二部制電價(jià)，或者說(shuō)，仍是將基本電費(fèi)作為二部制輸配電價(jià)的固定電價(jià)部分（此處值得玩味，但不展開(kāi)）。這一規(guī)定顯然是不合理的。
不過(guò)，對(duì)這一規(guī)定仍有許多支持觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，維持大用戶二部制電價(jià)是為了 “公平”。此類觀點(diǎn)認(rèn)為，取消基本電費(fèi)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)不公平，因?yàn)椴还苡脩羰欠袷褂�，設(shè)備和電網(wǎng)都在提供服務(wù)。分析至此，不妨先剖析一下二部制定價(jià)。這一觀點(diǎn)看似合理，因?yàn)槠淇隙硕恐七@一“形式”的必要性，但卻以此回避了定價(jià)依據(jù)及由此決定的定價(jià)水平是否合理的核心問(wèn)題。實(shí)際上，極少有二部制是為了促進(jìn)公平，如果存在公平的效果，那只可能存在兩種情況：其一是以促進(jìn)效率為前提；其二是政府刻意為之，此時(shí)往往伴隨效率的極大損失。二部制定價(jià)的基本原則是固定成本回收不能扭曲整體定價(jià)效率。具體到大用戶電價(jià)來(lái)說(shuō)，基本電費(fèi)的收取不能影響用戶基于電能價(jià)格和輸配電價(jià)而做出的用電決策。但現(xiàn)實(shí)情況卻表明，現(xiàn)行基本電費(fèi)已經(jīng)在扭曲用電決策。
總之，如果現(xiàn)行輸配電價(jià)要繼續(xù)推廣，那么基本電費(fèi)就應(yīng)該取消。不過(guò)，考慮到取消基本電費(fèi)必然面臨種種阻力，或許一些折中方案會(huì)更具可行性，好在可選的方案還有若干。一種可行辦法是仍保留基本電費(fèi)，但要基于容量定價(jià)的考慮，測(cè)算相關(guān)接入設(shè)施初始投資及全生命周期內(nèi)的維護(hù)投資，同時(shí)將電網(wǎng)自建與用戶投建之間實(shí)施對(duì)標(biāo)。可以預(yù)見(jiàn)，以此核算的水平必然會(huì)比現(xiàn)有價(jià)格大幅下降。當(dāng)然，即使如此也仍會(huì)存在大用戶之間的交叉補(bǔ)貼，但就整體降低的基本電費(fèi)而言，這對(duì)所有大用戶都是有利的。
引入二部制菜單電價(jià)也不失為一種可行方式。設(shè)計(jì)合理的菜單，不但能提升定價(jià)效率（二級(jí)差別定價(jià)），而且能消除單一二部制下的交易壁壘，這恰恰能應(yīng)對(duì)很多大用戶的現(xiàn)實(shí)困境。那種天然地認(rèn)為菜單制就是執(zhí)行高容量電價(jià)加低電量電價(jià)與低容量電價(jià)加高電量電價(jià)的組合的觀點(diǎn)，過(guò)于片面而且比較基準(zhǔn)也不對(duì)，這只能表明菜單設(shè)計(jì)不合理。
三部制同樣有可能。考慮到大用戶負(fù)荷對(duì)系統(tǒng)影響較大，在降低基本電費(fèi)水平的條件下，還可加入引導(dǎo)有效利用的定價(jià)部分，從而使定價(jià)結(jié)構(gòu)變?yōu)椋海ǖ停┤萘侩妰r(jià)、最大需量電價(jià)和電量電價(jià)。最大需量定價(jià)的著眼點(diǎn)不是接入設(shè)施的使用，而是對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的貢獻(xiàn)或影響；重點(diǎn)也不在技術(shù)意義的同時(shí)率，而是在不同系統(tǒng)狀態(tài)下的貢獻(xiàn)差異，其實(shí)就是半個(gè)多世紀(jì)前由經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“Coincident Peak Demand Charge”，即分時(shí)最大需量定價(jià)。
總之，針對(duì)大用戶二部制電價(jià)的可行改革，要著眼于定價(jià)結(jié)構(gòu)和定價(jià)水平上，而不是既有政策的修修補(bǔ)補(bǔ)，只要方向是對(duì)的，進(jìn)度快慢可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件靈活調(diào)整，但切忌以計(jì)劃思維去理解價(jià)格。
最后，筆者想表達(dá)的是，為了不忘電改初心，需要我們以市場(chǎng)化為標(biāo)尺，以還原電力商品屬性為基準(zhǔn)，去理解每一項(xiàng)改革政策。唯此，電改各方才能最大限度地達(dá)成共識(shí)，而不會(huì)落于各自為戰(zhàn)，彼此掣肘的“囚徒困境”局面。
移動(dòng)版官網(wǎng)
微信公眾號(hào)